PSD quer romper lei eleitoral autárquica *

«... A ideia do novo presidente do PSD é que os eleitores votem num nome para presidente de câmara e não numa lista fechada de vereadores. Esse presidente, caso seja o mais votado, terá depois liberdade para ir buscar os membros do seu executivo à sociedade civil. Há duas meses, Menezes considerou o que estava negociado entre PS e PSD como "um total disparate" e há dias, em Viseu, sustentou que "para que as autarquias tenham maior estabilidade torna-se necessário que o presidente possa escolher a sua equipa à semelhança do que acontece no Governo".»

* Notícia do DN, 23.XI.2007

Jurisprudência T. Constitucional (autonomia local) 3

Acórdão n.º 432/93:

«... Na realização dessas tarefas constitucionais, o legislador, «selecciona determinantes autónomas» (Gomes Canotilho), que, no entanto, se encontram vinculadas à teleologia dos preceitos que concretizam e à própria unidade da Constituição.
Questão é saber se aquele poder de conformação exercido pelo legislador no cumprimento de imposições legiferantes (Lerche) não interfere aqui com as directivas materiais e o sistema de coerência das normas da Constituição. As determinantes autónomas do legislador no cumprimento daquelas tarefas «usurpam» espaços de autonomia do poder local?

1.2 - As autarquias locais concorrem, pela própria existência, para a organização democrática do Estado. Justificadas que são pelos valores da liberdade e da participação, as autarquias conformam um «âmbito de democracia» (Ruiz Miguel), num sistema que conta precisamente com o princípio básico de que toda a pessoa tem direito de participar na adopção das decisões colectivas que a afectam.

A Constituição define-as como «pessoas colectivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respectivas» (cf. Constituição da República Portuguesa, artigo 237.º). Não lhes traça um figurino de mera administração autónoma do Estado. Deixa claro o «sentido político que adquire o exercício das suas funções» (Jorge Miranda), que as autarquias «constituem também uma estrutura do poder político» (Gomes Canotilho e Vital Moreira). No programa constitucional (cf. Constituição da Republica Portuguesa, «Princípios fundamentais», artigo 6.º, e título VII, «Poder local»), as normas que organizam o poder autárquico assumem uma justificação eminentemente democrática.

O poder autárquico funda-se numa ideia de consideração e representação aproximada de interesse. Como explica Ruiz Miguel, na justificação democrática da autonomia não é só o factor geográfico que esta em causa. Trata-se também da razão política de fomentar as decisões susceptíveis de maior preferência e de maior controlabilidade pelos interessado.

Neste «espaço de participação» (Baptista Machado), o elemento ordenador é o conjunto dos interesses específicos das comunidades locais. Esses interesses justificam a autonomia e, porque a justificam, delimitam-lhe o conteúdo essencial. Eles entranham as razões de proximidade, responsabilidade e controlabilidade que proporcionam a auto-organização

O espaço incomprimível da autonomia e, pois, o dos assuntos próprios do círculo local, e «assuntos próprios do círculo local são apenas aquelas tarefas que têm a sua raíz na comunidade local e que por esta comunidade podem ser tratados de modo autónomo e com responsabilidade própria (und von dieser ortlichen Gemeinschaft eigenveverantwortlich und selbständig bewaltigt werden Können)»(Sentença do Tribunal Constitucional alemão n.º 15, de 30 de Julho de 1958, in Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, 8.º vol., p. 134; cf., no mesmo sentido, parecer n.º 3/82 da Comissão Constitucional, in Pareceres da Comissão Constitucional, 18.º vol. p. 151).

1.3 - Isso não implica que as autarquias não possam ou não devam ser chamadas a uma actuação concorrente com a do Estado na realização daquelas tarefas. O «paradigma social do direito» (Habermas) aponta mesmo para uma política de cooperação e de intervenção de todas as instâncias com imediata possibilidade de realizarem as imposições constitucionais.

A determinação contida no artigo 65.º, n.º 4, demonstra precisamente a legitimidade dessa actuação concorrente das autarquias na realização de tarefas constitucionais. Mas aqui já não está presente aquela ideia de responsabilidade autónoma na gestão de um universo de interesses próprios que tem a ver com a essencialidade da autonomia.»

Jurisprudência T. Constitucional (autonomia local) 2

Acórdão TC nº 260/98:

«... A circunstância de haver um interesse público nacional em questão diferente do interesse na repressão da ilegalidade, não exclui, por si, que seja este último interesse o relevante. Há sempre um outro interesse, que é o fim da lei de cuja ilegalidade se trata, concomitante com o da repressão da ilegalidade, quando esta se realiza. E o interesse em assegurar o fornecimento de energia eléctrica, evitando a ruptura financeira da EDP, é um motivo de oportunidade que não afecta em nada o regime jurídico, uma vez que tanto o pagamento da dívida se pressupõe obrigatório, como a acção do Governo, ao reter as verbas, se torna obrigatória, verificados os trâmites anteriores previstos na lei. Se tal interesse fosse relevante, tratar-se-ia de uma tutela de mérito, em que o Governo assegurava a prevalência do interesse nacional sobre o interesse local do município que pudesse basear uma contestação judicial do pagamento, ou a simples preferência pela mora, eventualmente para possibilitar o pagamento imediato de outras dívidas. Mesmo entendendo que o controlo de legalidade pela administração central não contende com a ideia de descentralização administrativa, como defende Charles Eisenmann (Cours de Droit Administratif, I, 1982, p.269), há que admitir, como o faz o próprio Eisenmann, que a descentralização é "mais" favorecida por um sistema que exclua da competência da autoridade administrativa tutelar certas formas de controlo da legalidade. Ora, reconheçendo que os nºs 2 e 3 do actual artigo 242º implicam a existência de formas sancionatórias de tutela de legalidade, maxime a dissolução, que afectam genericamente, e não apenas quanto a actos determinados, a autonomia das autarquias locais, deve considerar-se que a tutela substitutiva de legalidade está afastada pelo nº 1 do mesmo artigo. A falta de pagamento, por parte de uma autarquia local, de uma dívida de um contrato com uma empresa pública não pode dar lugar a uma tutela substitutiva que antecipe cautelarmente o que a outra parte pode obter através dos tribunais. É, portanto, de seguir aquela doutrina que entende que a actual redacção do nº 1 do artigo 242º veio excluir a tutela substitutiva (assim, além de Gomes Canotilho e Vital Moreira, atrás citados, Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, 2ª ed., I, 1994, p. 706, António Cândido de Oliveira "Poderes de Intervenção do Estado em matéria de urbanismo - autonomia local - tutela"; Scientia Juridica, XLI, 1992, pp. 171 ss.) como já disse este Tribunal (Acórdão nº 379/76, Diário da República, II série, de 15.7.1996, p.9592).
Não há qualquer "lógica" de tutela inspectiva que obrigue o Estado-administração a intervir quando detecta uma ilegalidade. A tutela da legalidade também incumbe constitucionalmente a outros órgãos do Estado, especialmente aos tribunais (artigo 202º, nº 2 da Constituição). Na hipótese, a EDP tem interesse na reposição da legalidade e pode obtê-la através dos tribunais. A tutela da legalidade efectiva-se assim com mais independência e mais respeito pela autonomia autárquica do que pela tutela administrativa substitutiva.»

Jurisprudência T. Constitucional (autonomia local)

Acórdão TC nº 560/99:

«... Assente assim que as matérias atinentes à política geral de urbanismo e ordenamento do território são matérias de interesse nacional e constituem tarefas do Estado, conclui-se que a intervenção estadual, a par da intervenção própria das autarquias, não traduz qualquer violação da autonomia local, mantendo-se intocado o núcleo essencial desta autonomia. E, de resto, porque se trata de uma competência própria da Administração Central, o respectivo exercício não configura, in casu, qualquer situação de tutela integrativa ou substitutiva: estamos, antes, perante uma competência estadual própria e concorrente com a das autarquias locais, e não perante aquelas outras situações de exercício de meros poderes de controlo da legalidade, característicos do instituto da tutela. »

Autonomia local e descentralização (3)

• CHARLES EISENMANN - semi-descentralização é caracterizada por “poderes de consentimento” em que a administração central participa nas decisões da administração local;
• Essa participação pode ser indirecta através de relações de dependência financeira ou logística.

Autonomia local e descentralização (2)

• CHARLES EISENMANN: “a essência da descentralização administrativa territorial (…) é a independência, a autonomia, a liberdade de acção das autoridades – administrativas – locais, em relação às autoridades – administrativas – centrais”
• BAPTISTA MACHADO - “o dado primeiro de toda a descentralização é a destrinça entre as atribuições estaduais e as atribuições próprias da autarquia, isto é, uma distinção entre assuntos nacionais e assuntos regionais ou locais. Desde logo, na massa de necessidades a cuja satisfação deve prover a administração pública, há que distinguir as que dizem respeito a toda a população do país e as que são necessidades particulares da colectividade local”

Autonomia local e descentralização

• PETERS - “toda a administração autónoma é descentralização”;
• Mas a inversa pode não ser verdadeira…
• A descentralização democrática é, antes de mais, política;
• Contém todos os elementos administrativos do conceito mas acrescem os que permitem exprimir a vontade popular: os da democracia representativa e participativa.

Autonomia local (5)

• CÂNDIDO DE OLIVEIRA fala em dever de colaboração e rejeita o conceito clássico de autonomia local
• É a lógica da vontade popular referida por GIANNINI que prevaleceu no nosso P. da Autonomia Local (Const. italiana);
• Autonomia local é um poder político que pertence ao povo e que este exerce através das autarquias locais.

Autonomia local (4)

FREITAS DO AMARAL resume o princípio da autonomia local em quatro pontos-chave:

1. Existência de um domínio reservado à intervenção exclusiva;
2. Direito à participação nas políticas nacionais que afectem os interesses locais;
3. Poderes decisórios independentes;
4. Direito de recusa de soluções impostas unilateralmente pelo poder central.

Autonomia local (3)

CHARLES EISENMANN diz que poderes autonómicos são exclusão da possibilidade das autoridades centrais de exercerem as eventuais “prerrogativas que lhes permitam impor directamente a sua vontade pessoal quanto às decisões a tomar, mas também todas as prerrogativas que lhes permitam opor essa mesma vontade às decisões da autoridade local; numa palavra, ela exclui todo o poder discricionário «sobre os actos», ou mais geralmente, sobre a acção da autoridade local”

Autonomia local (2)

GIANNINI - “o traço típico da autonomia local reside no facto de o órgão fundamental dos entes territoriais locais ser o povo erigido em corpo eleitoral e de, consequentemente, tais entes derivarem a respectiva orientação política-administrativa, não do Estado, mas da sua própria comunidade, ou seja, da maioria da própria comunidade. Donde resulta que tal orientação pode divergir da do Estado, e até contrastar com ela, quando não haja correspondência de maiorias na comunidade estatal e nos entes territoriais”

Autonomia local (1)

ANDRÉ FOLQUE - conceitos de “autonomia local e municipal são de significado similar” [e a freguesia???] (…) “o núcleo essencial de autonomia municipal compreende inexoravelmente a intangibilidade do mérito das escolhas e opções dos seus órgãos. E mérito entendido como toda a área subtraída ao controlo externo porque insusceptível de integrar o parâmetro jurídico prévio à decisão administrativa”

O que é descentralização democrática? (2)

Tópicos a reter:

• Distinção entre descentralização democrática e simples descentralização administrativa (transmissão de pers. jur., de autonomia ad. e/ou financeira, de poderes regulamentares e/ou legislativos);
• A desconcentração personalizada;
• Descentralização, desconcentração e poder local.

O que é descentralização democrática?

BAPTISTA MACHADO: “Para que haja descentralização, importa que, através dos seus órgãos, a colectividade territorial apareça como portadora de vontade e poder próprios, e não apenas como simples portadora de interesses, de necessidades, de aspirações e de opinião próprios. Muito menos bastará que a colectividade territorial intervenha como simples auxiliar da administração do Estado na implementação dos planos e programas de acção deste”

Autonomia Local, Poder local e Descentralização na CRP de 1976

Autonomia Local na CRP: (art. 6.º + art. 265º a art. 262.º)

• A expressão “autonomia local das autarquias locais” (art. 6.º, nº 1) é pleonástica;
• Significa “administração autónoma territorial” (Canotilho / Vital Moreira);
• Composta entes descentralizados dotados de poder de decisão próprio e pleno – descentralização democrática é o conceito que elucida a autonomia local;
• Conceito que assume diferenças quanto aos municípios e às regiões autónomas.

Revisão 1997

1. Consagração do P. da Subsidiariedade enquanto parâmetro de estruturação do Estado unitário – art. 6.º, nº 1;
2. Alteração das regras relativas ao processo de regionalização do continente;
3. Reforço das garantias conteciosas contra actos e normas da Administração, incluindo as do poder local.

Revisão 1992

1. Introduziu o P. da Subsidiariedade no art. 7.º, nº 6 (só no âmbito das rel. Internacionais);
2. Introduziu a capacidade eleitoral activa e passiva dos estrangeiros, desde que residentes e em reciprocidade – art. 15.º, nº4).

Revisão 1989

1. Suprimiu o Conselho Municipal como órgão do município;
2. Substituiu as “org. populares de base” por “… de moradores”;
3. Dificultou o processo de criação de regiões;
4. Criou o domínio público das autarquias.

Revisão de 1982

1. Alargamento da reserva legislativa (absoluta e relativa);
2. Interferência do Governo reservada a tutela (que passou a ser só de legalidade);
3. Poder regulamentar às autarquias e não só a um órgão desta;
4. Referendos locais;
5. Conselho Municipal passou a facultativo, bem como a Federação de Municípios.

RESULTADO DO DEBATE DA CONSTITUINTE

¢ Autonomia local consagrada como princípio fundamental (art. 6.º, nº 1) –segundo J.J. Gomes Canotilho é hoje elemento essencial do Estado de Direito;

¢ Competência legislativa reservada à AR;

¢ “Poder local” no Título VII da Parte III revelando “carácter pluralista do Estado” (J. Miranda);

¢ É o poder democrático exercido a nível local.

¢ Poderes, património, finanças e pessoal próprios, assemb. deliberativa e órgão executivo. Cons. Municipal (órgão consultivo).

¢ Princípio da descentralização democrática como ruptura com o regime anterior.

PODER LOCAL na Constituição de 1976 (4)

¢ Projecto MDP – Poder local é constituído por “associações, ligas, movimentos, comissões ou outras formas de organização popular…”;

¢ “Juntas de freguesia, câmaras, assembleias e conselhos regionais e todos os órgãos que consagrem a larga participação popular” seriam “órgãos locais do Estado”.

PODER LOCAL na Constituição de 1976 (3)

¢ Projecto PPD – O mais completo. O texto original do art. 6.º. Autarquias eram regiões, concelhos e freguesias, com órgãos eleitos. Assuntos autárquicos eram compet. exclusiva do Parlamento. Tutela do Governo não poderia afectar a sua autonomia mas fala em superintendência.

¢ Projecto PCP – Princípio da unidade popular contrapõe-se ao da separação de poderes;

¢ Governo teria poder de superintendência sobre as freguesias, concelhos e agrupamentos de concelhos”;

¢ Poder de intervenção local a organizações populares a nível de aldeia, concelho, bairro, cidade ou região”.

PODER LOCAL na Constituição de 1976 (2)

¢ Projecto CDS – autarquias (regiões, concelhos, freguesias) com órgãos eleitos, autonomia regulamentar, administrativa e financeira;

¢ Projecto PS – não consagrava a autonomia local: Governo teria poder de superintendência toda a AP mas as comunidades locais (não autarquias e apenas freguesias e concelhos) dispunham de autonomia administrativa e financeira. Também a eleição da Câmara resultava da Assembleia Municipal.

PODER LOCAL na Constituição de 1976

Debates, Evoluções e Retrocessos

¢ Os projectos de Constituição que os vários partidos apresentaram na Ass. Constituinte eleita em 1975 mostram uma separação conceptual acerca do poder local;

¢ PS, PPD e CDS, pretendem autarquias com legitimidade eleitoral e autonomia;

¢ Mas o PCP, MDP e UDP, defendiam a ‘legitimidade revolucionária’ que valorizava organizações populares de base.

Constituição de 1933 (4)

• A Tutela administrativa era de legalidade e de mérito. Muitas vezes integrativa prévia (autorização) correctiva e substitutiva. E sancionatória - o Governo podia dissolver as autarquias em número assinalável de situações.
• Mas os municípios tinham receitas fiscais próprias (perderam essa possibilidade na versão de 76 da CRP) e receitas adicionais aos impostos do Estado (como o imposto do trabalho, imposto de espectáculos, de turismo). Mas estavam muito dependentes das receitas do Estado – como hoje.

Constituição de 1933 (3)

· O Conselho Municipal era formado por:

- representantes das freguesias;

- das misericórdias;

- dos grémios, das ordens casas do povo e outros organismos corporativos.

Constituição de 1933 (2)

• Concepção organicista, corporativista (até mais do que aquilo que foi conseguido no modelo traçado para o Estado) e anti-individualista, das autarquias locais:

- não eram constituídas por pessoas mas por grupos e organismos sociais;

- Freguesia era um conjunto de famílias;

- Município era um conjunto de freguesias e de organismos corporativos;

- Distrito era uma união de municípios;

- Os órgãos não eram eleitos por voto universal – só a junta de freguesia era eleita pelos Chefes de família;

- Os vereadores eram designados pelo Conselho Municipal e o presidente nomeado pelo ministro do interior;

- O presidente da Câmara tinha natureza dualista: representava o povo do concelho e era representante do governo – podia demitir os vereadores.

Constituição de 1933 (1)

ESTADO NOVO = CRP 1933 + CÓDIGO ADMINISTRATIVO (1936/40)

• Constituição de 1933 – estatocêntrica, autoritária, centralista, sem lugar para o poder local.

• As autarquias locais (conceito importado de Itália) significavam alguma autonomia técnica e formalmente eram entes destacados da Ad. directa.

• Eram Ad. indirecta territorial politicamente (e quase administrativamente) irrelevantes.

Constituição de 1911

(8 dias após o golpe o Cód. de 1878 era reposto)

A Constituição que, até à data, se revelou a mais favorável à autonomia local.

Art. 66.º bases da autonomia local:

• não intervenção do Governo;
• só os tribunais podiam alterar os actos dos órgãos locais;
• poder local separado (exec., legislativo);
• criação da figura do referendo local;
• representação das minorias nos órgãos (corpos administrativos);
• autonomia financeira.

Acto Adicional à Carta (1852)

Revogou as normas da Carta original restabelecendo o disposto na Const. de 1838

(Cód. Ad. de 1878, 1886, 1895-6)

Constituição de 1838 (até 1842)

• Maior latitude para a autonomia local;
• O Rei só nomeava um magistrado por Distrito;
• Cada concelho - uma Câmara eleita directamente (voto censitário).

Carta Constitucional de 1826

• Mantém o essencial (título VII) da Const. de 22 embora no sentido restritivo.
• Não refere os distritos.
• Art. 132.º: “A Administração das Províncias ficará existindo do mesmo modo que actualmente se acha, enquanto por Lei não for alterada”
• As grandes transformações serão feitas por lei:

- 1830 Juntas de Paróquia

- 1832 Decreto nº 23, de 16 de Maio, Reforma de Mouzinho da Silveira

- 1835/6 leis em que se baseará o Cód. Ad. de 1836

Constituição de 1822

• Tinha um título específico para a administração local (VI)
• O Cap. I Falava nos Distritos – o II nas Câmaras
• O Distrito tinha um Administrador Geral, nomeado pelo Rei, que era coadjuvado por uma Junta administrativa (eleita)
• As Câmaras eram formadas por vereadores e um procurador eleitos. Tinham poder ‘legislativo’ e tributário.

2.2 Autonomia local e Liberdade local: duas perspectivas

A essência da liberdade local – duas perspectivas sintomaticamente opostas

• Dois modos de adquirir poder e autonomia locais:

1. Directamente pelas populações através da lógica da sua existência comunitária – perspectiva horizontal (Estados Unidos);
2. Por outorgação do Estado central, i.e. por acto de vontade benfeitor ou consentimento delegado – perspectiva vertical (europeia).

2.1 Autonomia local e Liberdade local

• A Liberdade está ferida se não for local.
• A Liberdade não é um adquirido oferecido de cima para baixo e que logo se espera útil no dia a dia das pessoas: requer uma percepção apropriada, uma mentalidade adequada e uma necessidade social.
• Tal como a autonomia local.
• Mas não pode existir verdadeira Liberdade sem liberdade local – porque esta gera e sedimenta a primeira.

2. Autonomia local e Liberdade local

"Mais si la commune existe depuis qu’il y a des hommes, la liberté communale est chose rare et fragile"
Tocqueville, De la Democratie en Amérique, Vol. I, I, cap. V.

• Assim era na década de 30 do séc. XIX quando T. visitou a América.
• E assim continuaria a ser muito tempo depois na maior parte da Europa.
• A liberdade local, filha dilecta da autonomia local e da ideia genérica do auto-governo, ainda era um sonho utópico, embora, na maioria das ordens jurídicas europeias, se reconhecessem algumas das suas parcelas.
• Tal como aconteceu em Portugal, com o advento do período do constitucionalismo liberal.

1.2 Introdução

• A Liberdade dos modernos triunfou quase por acaso – quase por acaso poderá claudicar.
• O mesmo se passa com a democracia local – a que hoje temos consagrada constitucionalmente existe, sobretudo, para fazer contraste com a lógica do Estado Novo.
• E não por existir um sentimento intrínseco de amor à Liberdade e à democracia local na sociedade portuguesa.

1.1 Introdução

• Há uma tendência quase natural para olharmos para história num prisma historicista – mais, até, determinista: um caminho em que se avança, por vezes se emperra ou se recua, mas, normalmente, anda-se em frente em direcção a um fim, a um destino qualquer pré-figurado…
• 
  
• A história da Liberdade mostra-nos que não é assim – as coisas acontecem, sem um plano racional, determinado, que lhes esteja subjacente, muitas vezes contra a tendência geral e as expectativas de quase todos. Os movimentos histórico-sociais e as suas consequências jurídicas não se prevêem nem são planeáveis.

1. Introdução

• Modernamente, democracia pressupõe democracia local – e democracia local subentende descentralização territorial do Estado.
• No entanto, de acordo com VITAL MOREIRA só com a CRP de 1976 se admitiu a umbilicalidade dos dois conceitos.
• Donde, como em todos os aspectos ligados à Liberdade, aquilo que num dado momento se afigura óbvio, só aconteceu por forças conjunturais, felizes coincidências e resistências desprevenidas e deslocadas.

UNIDADE CURRICULAR: Bases do Direito das Autarquias Locais

Módulo 1 - O poder local na Constituição

• As Constituições portuguesas desde o liberalismo
• O poder local na Constituição da República Portuguesa de 1976
• O debate na Assembleia Constituinte
• A redacção final e modificações posteriores

Módulo 2 - A organização das autarquias locais

• A evolução da organização das autarquias locais desde a CRP de 1976
• A assembleia deliberativa e o órgão executivo
• O presidente do órgão executivo
• As relações entre os diversos órgãos

Módulo 3 - Atribuições e competências

• Os assuntos locais: noção e crise
• O leque de atribuições e competências ao longo da história
• O leque actual
• Modificações mais recentes por efeito do fenómeno da privatização